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Aunque siempre ha existido un cierto grado de conflicto político entre las demandas y aspiraciones de diferentes grupos de edad, estamos recibiendo muchas señales de que en las sociedades contemporáneas este conflicto se está exacerbando. La creciente brecha en preferencias políticas y electorales entre jóvenes y mayores es quizá el mejor ejemplo de ello. Sabemos bien que no es una brecha específica de España, por lo que es razonable pensar que sus causas sean fuerzas estructurales que transciendan de nuestro contexto, como las transformaciones de nuestras economías y mercados de trabajo, el cambio demográfico o la insatisfacción de los grupos de población más jóvenes ante unas políticas públicas diseñadas para una realidad diferente a la actual.

Me centraré en este último elemento. ¿En qué medida existe entre los jóvenes una demanda insatisfecha de ciertas políticas? ¿Es su desafección fruto de la incapacidad del sistema político, que prioriza otras demandas y deja desatendidas las suyas? Existen razones para pensar que se trata de un problema particularmente importante en España y los países del sur de Europa, donde los estados del bienestar tienen un marcado sesgo “gerontocrático”: en términos relativos, tenemos buenos programas enfocados a las personas mayores (pensiones, sanidad), pero no desarrollamos políticas con más capacidad de incidir en el bienestar de los jóvenes (rentas mínimas, ayuda a las familias, vivienda).

Para entender las demandas actuales y futuras de los jóvenes, no basta con identificar las carencias relativas de nuestro estado de bienestar en términos generacionales. Es necesario también saber cómo las transformaciones económicas de nuestro tiempo (globalización, terciarización, digitalización…) generan nuevas necesidades y exigencias en los grupos de población que pasarán toda su vida adulta sufriéndolas. Evidentemente, no existe un catálogo claro de políticas con las que los estados deberían responder a esta nueva economía más globalizada, más polarizada geográficamente, más volátil e impredecible y más intensiva en conocimiento. Pero sí podría estar emergiendo un cierto consenso sobre la dirección en la que deberían evolucionar las políticas públicas en este contexto.

En líneas generales, podríamos decir que en esta nueva economía habrá más exigencia de que los estados transformen políticas de “consumo” (gasto dirigido a compensar a determinados individuos que sufren eventualidades en el mercado laboral) en políticas de “inversión social” que faciliten una participación digna de todos los individuos en los procesos productivos. Además, tendremos que redirigir más la intervención pública hacia la regulación de los mercados, promoviendo una mayor equidad, no tanto (o no solo) a través de los mecanismos de redistribución tradicionales, sino también mediante políticas de “predistribución” que garanticen un reparto primario de las rentas más igualitario (esto es, antes de la intervención del Estado a través de impuestos y transferencias).

El reto climático, la integración de mercados y la existencia de cadenas de valor global, procesos que no son reversibles en el medio plazo, van a exigir más cooperación transnacional en términos regulativos y fiscales. Y en el plano geográfico, la concentración de actividad económica en las grandes metrópolis —capaces de explotar las complementariedades del capital humano— crea nuevas desigualdades entre aquellos que pueden aprovechar la proximidad a estos hubs económicos y los que no; estas tensiones exigirán intervención pública, en forma de nuevas políticas de vivienda, movilidad y territorio. En resumen, debería ser esperable que los jóvenes demanden no tanto un aumento en el grado de intervención pública en su forma presente como una reorientación de los programas hacia nuevas necesidades y, eso sí, una mayor ambición a la hora de regular el nuevo capitalismo, tanto a escala local como global.

Fragmentación política

Conviene en todo caso recordar que la consolidación de estos nuevos conflictos generacionales sobre políticas no implica que exista unanimidad dentro de los jóvenes en sus demandas. De hecho, la polarización de ingresos asociada a muchos de los procesos señalados más arriba hace que también se fragmenten políticamente estos grupos, dividiéndose entre aquellos que se benefician de estos cambios (trabajadores muy cualificados, globalmente conectados, que pueden apoyar fuertes inversiones de capital humano en el capital físico heredado de sus padres) y aquellos más expuestos a sus consecuencias negativas (precariedad e inestabilidad laboral, difícil acceso a la vivienda).

Veamos algunos datos. ¿Tienen hoy los jóvenes opiniones diferentes sobre el papel del Estado? ¿Demandan políticas diferentes? Para ello, analizo la última ola de la serie de encuestas del CIS sobre Opinión Pública y Política Fiscal (CIS 3259). Esta encuesta tiene varias virtudes: su cuestionario incluye una amplia batería de preguntas sobre políticas públicas de diferente naturaleza, tiene una muestra razonablemente grande que permite hacer análisis por grupos de edad y, por último, refleja datos recientes (el trabajo de campo es de 2019).

La encuesta pregunta al entrevistado si cree que se dedican demasiados, los necesarios o muy pocos recursos a quince tipos de servicios públicos. La demanda por aumentar los recursos, tanto entre los jóvenes como entre los mayores, es mayoritaria en todas las políticas excepto en la de defensa, que es la única de los quince programas incluídos en el cuestionario para el cual hay más demanda por reducir que por aumentar los recursos. ¿Pero varía la intensidad de estas preferencias en función de la edad del entrevistado? El gráfico 1 muestra la diferencia en el apoyo a las políticas por grupos de edad. Las políticas situadas a la derecha de la línea roja son aquellas más apoyadas (o, en el caso de defensa, menos rechazadas) por los jóvenes que por los mayores, y las situadas a la izquierda, aquellas más preferidas por los mayores que por los jóvenes. El gráfico muestra que las diferencias entre jóvenes y mayores no son muy acusadas, pero las variaciones son en cierta medida interpretables a la luz de la discusión anterior: los jóvenes están algo menos interesados en algunas políticas de protección clásicas (seguridad, dependencia, pensiones…) y, por el contrario, creen más necesario expandir las partidas que responden a retos de naturaleza global (medioambiente, cooperación, pero también defensa). Las partidas contra el desempleo son algo más populares entre los jóvenes y resulta llamativo que estos apenas tengan una preferencia diferente en relación con las políticas de enseñanza o de vivienda.

¿Y qué podemos decir del apoyo genérico a la intervención del Estado en la economía? La encuesta pide al entrevistado que se ubique en una escala de 0 a 10 en la que 0 significa que “deberían mejorarse los servicios públicos y las prestaciones sociales, aunque haya que pagar más impuestos”, y en la que 10 indica que “es más importante pagar menos impuestos, aunque eso signifique reducir los servicios públicos y prestaciones sociales”. La posición media de los jóvenes en esta escala (4,05, es decir, ligeramente más favorable a una expansión de servicios y prestaciones que a una reducción de impuestos) apenas se distingue de la de los mayores.

Bases ideológicas

Pero si indagamos en las bases ideológicas de esas preferencias, encontramos que los jóvenes sí son algo diferentes con respecto a las generaciones precedentes, como sugiere el gráfico 2. En este caso, estimo la probabilidad de estar a favor de más estado del bienestar (respondiendo con un 4 o menos a la pregunta anterior) en función de la edad (tener menos de 35 años o no) y la ideología del encuestado (medida en la clásica escala de izquierda [1] a derecha [10]) que utiliza el CIS), y descontando el efecto de otras variables, como la educación, la clase social o el género del entrevistado. Así, entre los mayores, la ideología ejerce un poderoso efecto en la dirección esperada en las preferencias sobre el estado del bienestar; esto es, las personas de izquierda quieren claramente más servicios, aunque eso implique más impuestos y las de derecha quieren menos impuestos, aunque implique menos servicios. En cambio, esto no ocurre entre los jóvenes. Existen varias lecturas de este resultado, pero una posibilidad es que, entre los grupos de menos edad, las diferencias ideológicas entre izquierda y derecha tienen menos que ver con el tamaño del estado de bienestar existente y quizá más con el diseño concreto que este estado tenga en el futuro, de acuerdo con la discusión anterior.

Pero para que cambien los términos del debate sobre el papel del Estado en nuestras economías y sociedades en la dirección de las exigencias de los jóvenes, será fundamental que estos logren cambiar la agenda y la conversación política de nuestras democracias. No hay que ser pesimistas, pero deberán sortear dos obstáculos importantes: su debilidad numérica, por motivos puramente demográficos, y su debilidad política, fruto de su falta de articulación en comparación con las generaciones precedentes.