Barcelona Metropolis

A partir del cas europeu, es constata que en la majoria d’àrees metropolitanes hi ha fragmentació institucional i que prevalen els models amb un grau mitjà d’institucionalització; els governs metropolitans forts i l’associació voluntària de municipis són minoritaris. Aquesta tendència es pot extrapolar als països de l’OCDE, on el 51 % de les àrees metropolitanes compta amb algun tipus d’ens metropolità però sense capacitat de regulació, i només el 18 % té autoritats metropolitanes amb poders (OCDE, 2015). Malgrat tot, a Europa en els darrers cinc anys s’han creat, a iniciativa estatal, nous governs metropolitans amb poders limitats —per exemple a França, Itàlia, Anglaterra, Portugal o Polònia. Aquest no és el cas espanyol, on la capacitat de crear institucions metropolitanes és competència de les comunitats autònomes. En aquest context, Barcelona és l’única àrea metropolitana que existeix formalment.

Quatre qüestions clau

En qualsevol cas, tots els models de governança han de tractar quatre qüestions clau: les competències, el finançament, la representació democràtica i la participació ciutadana, i les relacions multinivell (horitzontals i verticals). A continuació analitzem breument cadascun d’aquests punts.

En primer lloc, com subratlla la Declaració de Mont-real sobre les àrees metropolitanes —aprovada l’octubre de 2015 en el marc dels treballs preparatoris d’Habitat III—, no hi ha un reconeixement polític de les àrees metropolitanes: aquestes no tenen les competències necessàries per poder donar resposta als reptes urbans. En efecte, en la majoria de casos les seves competències són relatives a les hard policies (urbanisme, transport públic, infraestructures, medi ambient), mentre que les relacionades amb les soft policies (educació, sanitat, serveis socials, desenvolupament econòmic) són menys freqüents. A més a més, es tracta en la majoria de casos de competències compartides amb altres nivells de govern (local, regional o estatal). Un altre element clau de la governança metropolitana és el caràcter vinculant o no de les decisions preses; per exemple, el fet que les accions fixades per un pla d’urbanisme metropolità siguin obligatòries per als municipis o no. Sense aquest caràcter exclusiu i vinculant és molt difícil poder aportar solucions a una escala metropolitana.

Finalment, el darrer element clau fa referència a com se situen les àrees metropolitans en un entorn de governança multinivell, on hi ha relacions horitzontals i verticals. En efecte, les aglomeracions urbanes s’han erigit com a actor polític que teixeix les seves pròpies xarxes internacionals, com Metropolis (Associació Mundial de les Grans Metròpolis), CGLU (Ciutats i Governs Locals Units), Medcities (Xarxa de Ciutats de la Mediterrània) o EMA (Autoritats Metropolitanes Europees). Aquest intercanvi d’experiències i de bones pràctiques pot servir per estimular polítiques en altres àrees urbanes, i també percebre la problemàtica metropolitana a escala mundial. En les relacions horitzontals cal tenir en compte també de quina forma es relacionen les autoritats locals i metropolitanes amb el sector privat. Per exemple, el desenvolupament de sectors com el turisme o les smart cities posa a prova la capacitat de governança metropolitana. En aquest sentit, i relacionat amb el punt anterior, hi ha dues interpretacions de les oportunitats de l’àmbit metropolità per millorar la democràcia. Segons una visió pessimista, la major implicació del sector privat en les polítiques metropolitanes comporta una menor transparència i rendiment de comptes. Segons una lectura optimista, l’obertura de la presa de decisions a altres actors (públics i privats) i la introducció de mecanismes participatius representen una oportunitat per implicar la ciutadania i millorar la qualitat de la democràcia.

A part de les relacions horitzontals (amb altres metròpolis o actors), la governança de les àrees metropolitanes es veu afectada per les relacions verticals, és a dir, per les relacions amb altres nivells de govern (regional, estatal). En aquest sentit, és important la consideració política i jurídica del municipi o de l’àmbit metropolità: si és un àmbit de govern important (amb competències i finançament), si té un paper destacat en la política del país (participació elevada en les eleccions), etc. Per entendre les relacions verticals, també és clau el pes de l’aglomeració en el conjunt de la regió o país (segons la seva estructura política, més o menys descentralitzada). En efecte, la creació d’institucions metropolitanes amb forts poders (autonomia jurídica i fiscal) i legitimitat democràtica (elecció directa dels seus representants) no es realitza en el no-res, sinó en una estructura política ja existent. La raó principal per la qual no es creen governs metropolitans poderosos és la resistència política que genera aquest tipus d’intervenció, tant per part dels municipis com per altres àmbits de govern ja existents, com les províncies, les regions o el mateix govern central. Pocs governs s’atreveixen a crear autoritats metropolitanes que agrupin la major part de la població del país i/o que siguin la seva capital. En els casos en què s’ha fet, se les ha dotat de poders limitats (de gestió, execució i planificació) en camps molt concrets (sobretot el transport, el medi ambient, l’ordenament del territori i el desenvolupament econòmic). Per aquesta raó, les estratègies cooperatives i en forma de xarxa apareixen sovint com una opció més factible políticament.

Una visió compartida

En resum, la governança metropolitana comprèn aspectes molt diversos: l’encaix de l’àmbit metropolità en l’estructura politicoadministrativa de la regió o del país; el paper dels municipis i dels seus líders polítics, o la cooperació entre els diversos actors de l’àrea metropolitana (administracions, empreses, universitats, ciutadania, associacions, etc.). El debat i l’aplicació de models de governança són sovint polèmics, ja que entren en conflicte ideologies, interessos i maneres diverses de concebre l’espai metropolità. La governança metropolitana passa per saber crear una visió compartida de tots els actors implicats. Sovint, el fracàs o l’èxit de les diverses fórmules de governança s’entén per les actituds dels representants metropolitans i passa per la voluntat de cooperar i de trobar un mínim comú denominador a favor de l’interès general. En definitiva, per poder encarar els reptes urbans del segle xxi són elements clau tant la cooperació a escala metropolitana com la dotació de les eines institucionals, polítiques i financeres necessàries.

Referències bibliogràfiques

Capel, H. (2007). “El debate sobre la construcción de la ciudad y el llamado ‘Modelo Barcelona’”, Scripta Nova XI (233), 15 de febrer de 2007.

CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016.

Heinelt, H.; Kübler, D. [dir.] (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres, Routledge.

OCDE (2015). Governing the City. París, OECD Publishing.

Slack, E. (2017). “How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities Around the World”. IMFG Perspectives Paper, 19. Toronto, Universitat deToronto.

Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Revista Papers, 61: 52-59.

Tomàs, M. (2017). “Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain”, Raumforschung und Raumordnung, 75 (3): 243–252.