Barcelona Metropolis

A partir del caso europeo, se constata que en la mayoría de áreas metropolitanas existe una fragmentación institucional y que prevalecen los modelos con un grado mediano de institucionalización; los gobiernos metropolitanos fuertes y la asociación voluntaria de municipios son minoritarios. Esta tendencia se puede extrapolar en los países de la OCDE, donde el 51 % de las áreas metropolitanas cuenta con algún tipo de ente metropolitano pero sin capacidad de regulación, y solo el 18 % tiene autoridades metropolitanas con poderes (OCDE, 2015). A pesar de todo, en Europa en los últimos cinco años se han creado, a iniciativa estatal, nuevos gobiernos metropolitanos con poderes limitados —por ejemplo en Francia, Italia, Inglaterra, Portugal o Polonia. No es ese el caso español, donde la capacidad de crear instituciones metropolitanas es competencia de las comunidades autónomas. En este contexto, Barcelona es la única área metropolitana que existe formalmente.

Cuatro cuestiones clave

En cualquier caso, todos los modelos de gobernanza tienen que tratar cuatro cuestiones clave: las competencias, la financiación, la representación democrática y la participación ciudadana, y las relaciones multinivel (horizontales y verticales). A continuación, analizamos brevemente cada uno de estos puntos.

En primer lugar, como subraya la Declaración de Montreal sobre las áreas metropolitanas —aprobada en octubre de 2015 en el marco de los trabajos preparatorios de Habitat III—, no hay un reconocimiento político de las áreas metropolitanas: estas no tienen las competencias necesarias para poder dar respuesta a los retos urbanos. En efecto, en la mayoría de casos sus competencias son relativas a las hard policies (urbanismo, transporte público, infraestructuras, medio ambiente), mientras que las relacionadas con las soft policies (educación, sanidad, servicios sociales, desarrollo económico) son menos frecuentes. Además, se trata en la mayoría de casos de competencias compartidas con otros niveles de gobierno (local, regional o estatal). Otro elemento clave de la gobernanza metropolitana es el carácter vinculante o no de las decisiones tomadas; por ejemplo, el hecho de que las acciones fijadas por un plan de urbanismo metropolitano sean obligatorias o no para los municipios. Sin este carácter exclusivo y vinculante es muy difícil poder aportar soluciones a una escala metropolitana.

Finalmente, el último elemento clave hace referencia a cómo se sitúan las áreas metropolitanas en un entorno de gobernanza multinivel, donde hay relaciones horizontales y verticales. En efecto, las aglomeraciones urbanas se han erigido como actor político que teje sus propias redes internacionales, como Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis), CGLU (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), Medcities (Red de Ciudades del Mediterráneo) o EMA (Autoridades Metropolitanas Europeas). Este intercambio de experiencias y de buenas prácticas puede servir para estimular políticas en otras áreas urbanas, y también percibir la problemática metropolitana a escala mundial. En las relaciones horizontales hay que tener en cuenta también de qué forma se relacionan las autoridades locales y metropolitanas con el sector privado. Por ejemplo, el desarrollo de sectores como el turismo o las smart cities pone a prueba la capacidad de gobernanza metropolitana. En este sentido, y relacionado con el punto anterior, hay dos interpretaciones de las oportunidades del ámbito metropolitano para mejorar la democracia. Según una visión pesimista, la mayor implicación del sector privado en las políticas metropolitanas comporta una menor transparencia y rendimiento de cuentas. Según una lectura optimista, la apertura de la toma de decisiones a otros actores (públicos y privados) y la introducción de mecanismos participativos representan una oportunidad para implicar a la ciudadanía y mejorar la calidad de la democracia.

Aparte de las relaciones horizontales (con otras metrópolis o actores), la gobernanza de las áreas metropolitanas se ve afectada por las relaciones verticales, es decir, por las relaciones con otros niveles de gobierno (regional, estatal). En este sentido, es importante la consideración política y jurídica del municipio o del ámbito metropolitano: si es un ámbito de gobierno importante (con competencias y financiación), si tiene un papel destacado en la política del país (participación elevada en las elecciones), etc. Para entender las relaciones verticales, también es clave el peso de la aglomeración en el conjunto de la región o país (según su estructura política, más o menos descentralizada). Evidentemente, la creación de instituciones metropolitanas con fuertes poderes (autonomía jurídica y fiscal) y legitimidad democrática (elección directa de sus representantes) no se realiza en la nada, sino en una estructura política ya existente. La razón principal por la que no se crean gobiernos metropolitanos poderosos es la resistencia política que genera este tipo de intervención, tanto por parte de los municipios como por otros ámbitos de gobierno ya existentes, como las provincias, las regiones o el mismo gobierno central. Pocos gobiernos se atreven a crear autoridades metropolitanas que agrupen a la mayor parte de la población del país y/o que sean su capital. En los casos en que se ha hecho, se las ha dotado de poderes limitados (de gestión, ejecución y planificación) en campos muy concretos (sobre todo el transporte, el medio ambiente, el ordenamiento del territorio y el desarrollo económico). Por esta razón, las estrategias cooperativas y en forma de red aparecen a menudo como una opción más factible políticamente.

Una visión compartida

En resumen, la gobernanza metropolitana comprende aspectos muy diversos: el encaje del ámbito metropolitano en la estructura político-administrativa de la región o del país; el papel de los municipios y de sus líderes políticos, o la cooperación entre los diversos actores del área metropolitana (administraciones, empresas, universidades, ciudadanía, asociaciones, etc.). El debate y la aplicación de modelos de gobernanza son a menudo polémicos, porque entran en conflicto ideologías, intereses y maneras diversas de concebir el espacio metropolitano. La gobernanza metropolitana pasa por saber crear una visión compartida de todos los actores implicados. A menudo, el fracaso o el éxito de las diversas fórmulas de gobernanza se entiende por las actitudes de los representantes metropolitanos y pasa por la voluntad de cooperar y de encontrar un mínimo común denominador a favor del interés general. En definitiva, para poder encarar los retos urbanos del siglo xxi son elementos clave tanto la cooperación a escala metropolitana como la dotación de las herramientas institucionales, políticas y financieras necesarias.

Referencies bibliográficas

Capel, H. (2007). “El debate sobre la construcción de la ciudad y el llamado ‘Modelo Barcelona’”, Scripta Nova XI (233), 15 de febrero de 2007.

CGLU (2016). GOLD IV Report: Co-creating the urban future. Edition 2016.

Heinelt, H.; Kübler, D. [dir.] (2005). Metropolitan Governance: Capacity, democracy and the dynamics of place. Londres, Routledge.

OCDE (2015). Governing the City. París, OECD Publishing.

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Tomàs, M. (2018). “Els governs metropolitans d’elecció directa. Reflexions per a l’Àrea Metropolitana de Barcelona”, Revista Papers, 61: 52-59.

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