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La emergencia sanitaria y social producida por la crisis de la covid-19 ha significado un gran reto para la gestión pública municipal en Barcelona. La experiencia de la crisis en el Ayuntamiento ha mostrado sus debilidades, como la limitada transformación digital de la Administración pública, pero también sus fortalezas, como la capacidad de anticipación, la formación de liderazgos colectivos y distribuidos, o la colaboración con otros agentes para conseguir un objetivo común.

Los gobiernos locales se han convertido en fundamentales a la hora de mitigar los efectos de la pandemia de la covid-19 por su proximidad a las necesidades de la comunidad y su conocimiento del territorio (ver “The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government”; OCDE, 2020). Han contribuido decisivamente a reducir la propagación del virus, a garantizar los servicios públicos esenciales teniendo en cuenta las diferencias y desigualdades socioterritoriales, y a planificar y ejecutar al mismo tiempo las medidas de recuperación que se ajustan mejor a la realidad de cada municipio. Este ha sido un trabajo a menudo silencioso, siempre detrás del protagonismo del Gobierno central y de las comunidades autónomas.

La reacción del Estado español fue tardía, una vez detectada la transmisión comunitaria en Italia, como lo fue en el resto de países europeos y de la propia Unión Europea. En este contexto, el Ayuntamiento de Barcelona reaccionó con agilidad e incluso con anticipación. La respuesta municipal de Barcelona empezó el 26 de febrero, cuando el Ayuntamiento creó el Comitè de Coordinació i Seguiment del Pla de Contingència de la Covid-19. La aprobación del Decreto de Alcaldía, el 11 de marzo, que activaba la preparación de los planes de contingencia, se hizo dos días antes del Real Decreto que declaraba el estado de alarma. Entre las medidas urgentes tomadas, hay que destacar la habilitación de los pabellones Salud: el miércoles 25 de marzo se creaba el equipo para hacerlo posible y el domingo 29 ya se inauguraba, equipado y operativo, el primer pabellón anexo en el hospital de la Vall d’Hebron.

El Ayuntamiento de Barcelona anunció un total de 176 actuaciones a lo largo de la primera oleada de la pandemia, hasta finales de julio de 2020. Mientras los servicios sanitarios acaparaban la atención social y mediática, el Ayuntamiento tuvo que actuar especialmente en los ámbitos de los servicios sociales (23% de las actuaciones); educación, cultura y deporte (19%); economía, comercio y turismo (19%). El objetivo primordial era mitigar la propagación de contagios, pero también ayudar a los colectivos y sectores más afectados por las medidas de control de la pandemia. Para cumplir estos objetivos se tuvieron que reordenar y generar nuevos servicios públicos, garantizando la seguridad de los propios trabajadores y trabajadoras municipales y de las empresas y entidades colaboradoras.

La emergencia ha supuesto un gran reto para la gestión pública municipal. Ha mostrado sus debilidades, como la limitada transformación digital de la Administración pública, pero también sus fortalezas, vinculadas a la proximidad y la capacidad de anticipación.

¿Cuáles son las características de las emergencias complejas? En primer lugar, son más imprevisibles y sus causas se encuentran en el marco de los fenómenos globales, por tanto, sin una buena gobernanza multinivel, son muy difíciles de controlar. Además, como sus efectos son diferenciales según el territorio, también precisan de una gestión desde la proximidad.

En segundo lugar, se caracterizan porque la pervivencia del peligro es más continuada, y tanto la gestión de la emergencia como la recuperación se alargan en el tiempo. De la primera respuesta tipo esprint (actuar de forma rápida y eficaz para controlar el riesgo) se pasa a una maratón con diferentes etapas. Para afrontarlas, no solo hay que activar los servicios de emergencia, sino que las acciones de mitigación del riesgo se tienen que combinar simultáneamente con acciones de compensación y de transformación que implican otros conocimientos y servicios.

En tercer lugar, las medidas de mitigación en este tipo de emergencias (por ejemplo, el confinamiento) necesitan la aceptación social, ya que tienen efectos negativos en otros ámbitos (por ejemplo, en el de la actividad económica o el de la salud mental). Eso comporta que una buena comunicación y gestión del riesgo sean claves.

Finalmente, a causa de la mayor temporalidad, de la incapacidad de dar respuestas claras y de sus efectos directos e indirectos, las emergencias complejas tienen un efecto desestabilizador de las sociedades, aunque también implican un potencial transformador.

El Ayuntamiento de Barcelona, como el resto de administraciones, no estaba preparado para enfrentarse a una emergencia como la que hemos vivido. Pero la covid-19 lo ha obligado a adaptarse forzosamente a una situación excepcional. La adaptabilidad es fundamental en una crisis como esta, y requiere una adecuación organizativa a la nueva situación sin entrar en colapso, garantizando el mantenimiento de las funciones básicas del consistorio y a la vez dando respuesta a las nuevas demandas. De la adaptabilidad se pueden diferenciar cuatro grandes ámbitos: el regulativo, el de la toma de decisiones, el del liderazgo y el de la capacidad institucional.

La descentralización de los planes de contingencia

La existencia de una estructura directiva y gerencial profesionalizada, acostumbrada a las tareas de dirección, coordinación y gestión de recursos humanos y materiales, explica también la capacidad institucional para hacer frente a este tipo de emergencias. En estos mandos también se ha centrado una buena parte del estrés organizativo.

La realización de planes de contingencia de forma descentralizada en el ámbito de la gerencia, entes y distritos ha facilitado la rápida planificación, adecuándolos a cada ámbito de forma específica. Pero es necesaria una evaluación más profunda sobre el modo de mejorar este mecanismo para futuras emergencias complejas, determinando qué ha sido útil y qué no en estos planes de contingencia. Y también una revisión de los servicios declarados esenciales, independientemente de si operan de forma presencial o telemática.

Un motor para innovar

Podemos afirmar que la crisis del coronavirus ha sido tanto generadora como aceleradora de innovaciones dentro de la organización municipal y sus políticas. La crisis ha representado una ventana de oportunidad tanto para promover cambios internos de gestión como para activar nuevas políticas sociales, educativas, de salud, económicas o urbanísticas.

Las innovaciones introducidas o aceleradas durante la crisis de la covid-19 en el Ayuntamiento de Barcelona, más que consistir en una simple adaptación a una situación excepcional, refuerzan muchas de las características deseables en una administración pública: agilidad, capacidad de respuesta, liderazgos colectivos y distribuidos, puesta en valor de las habilidades del personal municipal más allá de sus posiciones, colaboración con otros agentes para conseguir un objetivo común, más orientación a resultados que al cumplimiento de procedimientos, capacidad de experimentar nuevas soluciones y escalarlas.

Hay que seguir trabajando para institucionalizar muchos de los aprendizajes y de las innovaciones ensayadas durante la crisis de la covid-19 para que el Ayuntamiento de Barcelona se convierta en una organización más resiliente ante las próximas emergencias complejas.

Nota
El contenido de este artículo se ha elaborado a partir de los resultados del estudio “La governança de l’emergència complexa de la covid-19: actuacions, adaptació organitzativa i innovacions de l’Ajuntament de Barcelona”.